Щодо удосконалення регулювання, обліку та звітності у сфері поводження із відходами

Статті
Теґи: |
Субота, 17 квітня 2010 г.

На даний час існує ряд внутрішніх невідповідностей українського законодавства у сфері поводження із відходами.

У цій статті охоплені заходи, реалізація яких призведе до інтеграції дозвільної, облікової та звітної ланок документування у сфері поводження із відходами.

1. Взаємозв’язок дозвільної, облікової та звітної ланок у сфері поводження із відходами.

Окрім загального природокористування, яке здійснюється громадянами без дозволів, у решті випадків при здійсненні природокористування та впливу на довкілля мають місце наступні пов’язані між собою документальні елементи:

  1. Одержання дозволу на природокористування (викиди, скиди, забір води, розміщення відходів, тощо).
  2. Здійснення природокористування із веденням первинного обліку обсягів природокористування (кількостей забраної води, розміщених, переданих чи утилізованих відходів, показників викидів, скидів, тощо).
  3. Періодичне подання передбаченої законодавством статистичної та податкової звітності, а також сплата відповідних зборів та податків.

Зазначені елементи взаємозв’язані, оскільки:

  • При отриманні дозволів повинні враховуватися обсяги природокористування попередніх періодів.
  • Статистична та інша звітність за період повинна базуватися на даних первинного обліку.
  • Мають місце підвищені ставки зборів та податків за природокористування у обсягах, що перевищують дозволи, інше.

У сфері поводження із відходами цими елементами є:

  1. Дозвіл на утворення відходів та ліміти на утворення та розміщення відходів (Постанова Кабінету Міністрів України від 03.08.98 р. N 1218).
  2. Первинний обліку відходів (пункт «г» статті 17 Закону України «Про відходи», форма обліку затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 07.07.08 року N 342).
  3. Державна статистична звітність. Чинна станом на дату статті форма державної статистичної звітності № 1-небезпечні відходи "Звіт про утворення, оброблення та утилізацію відходів I - III класів небезпеки" затверджена наказом Державного комітету статистики від 30.06.09р. № 223.

На відміну від викидів та скидів, які після переходу у довкілля стають «надбанням» цивілізації, рух відходів та інші операції із ними після їх утворення здійснюється із передачею прав та обов’язків поміж власниками відходів.

Вищевказані елементи у сфері поводження із відходами потребують перегляду із причин, викладених нижче.

2. Дозволи на розміщення відходів, ліміти на утворення та розміщення відходів.

Форма та порядок оформлення цих документів регламентовані Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. N 1218 «Про затвердження Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів».

Відходи є об’єктом права власності (стаття 8 Закону України «Про відходи»), тому логічною є видача дозволів на розміщення, а також лімітів на утворення та розміщення відходів виключно власникам таких відходів, перелік яких визначений статтею 9 Закону України «Про відходи».

Відповідно при оформленні дозволу та лімітів у відповідних графах форм цих документів повинні бути вказані реєстраційні та інші дані власника відходів.

Статтею 318 Цивільного кодексу України визначено суб’єкти права власності

«1. Суб'єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені статтею 2 цього Кодексу…»

Стаття 2 Цивільного кодексу України вказує вичерпний перелік учасників цивільних відносин, які можуть бути суб’єктами права власності.

«1. Учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи).
2. Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.»

Пунктом 4 статті 64 «Господарського кодексу України» визначено, що

«Підприємство має право створювати філії, представництва, відділення та інші відокремлені підрозділи... Такі відокремлені підрозділи не мають статусу юридичної особи…»

Тобто у зв’язку із відсутністю статусу юридичної особи відокремлені структурні підрозділи не можуть бути власниками відходів.

Перевірка правоздатності власників відходів важлива з огляду дотримання обов’язків, покладених на таких власників законодавством.

Першим питанням є однозначна територіальна ідентифікація місця утворення та (або) розміщення відходів, адже:

  1. У формах дозволу на розміщення та лімітів на утворення та розміщення відходів вказуються реєстраційні дані (у т.ч. адреса та код КОАТУУ) власника відходів, тобто юридична адреса власника відходів.
  2. Досить часто утворення та практично завжди розміщення відходів здійснюється у інших місцях, аніж адреса реєстрації власника відходів.

    Нерідкими є випадки, коли юридична особа-власник відходів зареєстрований у іншій області відносно місця утворення чи розміщення відходів.

Другим питанням є перевірка статусу підприємства, якому видається дозвіл на розміщення, а також ліміти на утворення та розміщення відходів, оскільки :

  1. Серед документів , які додаються до відповідної заяви, відсутні реєстраційні документи (свідоцтво про реєстрацію, довідка про ЄДРПОУ), що дозволяють перевірити правоздатність підприємства, тобто практично можуть бути випадки, коли зазначені дозволи та ліміти видаються відокремленим структурним підрозділам, які не мають статусу юридичної особи (однак мають власний код ЄДРПОУ).

Виходячи із вказаного, доцільно внести наступні зміни у затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. N 1218 «Порядок розроблення,затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів»:

  1. У перелік документів, визначених пунктом 12, внести додаткову позицію «Завірені заявником копії реєстраційні документи, додатково для юридичних осіб - копія довідки з єдиного державного реєстру підприємств та організації України».
  2. Форми дозволів та лімітів доповнити графами:
    • Фактична адреса власника відходів.
    • Адреса та реєстраційні дані відокремленого структурного підрозділу, на об’єкті якого здійснюється утворення та розміщення відходів (при наявності такого структурного підрозділу).
    • Адреса, код КОАТУУ та координати (довгота, широта) місця утворення та розміщення відходів.

3. Первинний облік.

Первинний облік є одним із найбільш критичних елементів, оскільки на його основі базуються усі звіти.

Також потрібно зазначити, що форма первинного обліку у порівнянні із рештою документів має значно ширше застосування – на більшості об’єктів відходи утворюються кожного робочого дня у значній кількості виробничих процесів.

З огляду функцій первинний облік у сфері поводження із відходами відходів повинен:

  1. Забезпечувати прив’язаний до конкретних дат та конкретного місця (об’єкту) облік кількості та типів відходів, що утворюються, одержуються від інших власників, утилізуються, передаються іншим власникам, тощо.
  2. Базуватися у частині технологічних процесів та властивостей відходів на інвентаризації та ідентифікації, відходів.
  3. Мати обґрунтовану по складності форму.

На даний час в Україні чинна форма № 1-ВТ "Облік відходів та пакувальних матеріалів і тари", затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 7 липня 2008 року N 342.

Приведена форма не може забезпечити виконання зазначених функцій первинного обліку, оскільки:

  1. Не передбачає обліку відходів, що одержані від інших власників чи передані іншим власникам, тобто не охоплює усіх операцій із відходами та виходячи із цього не може бути застосована для формування статистичної звітності.
  2. Відсутня обов’язкова графа із зазначенням дати проведення операції. Форма передбачає лише зазначення періоду, однак з огляду звітності, бухгалтерського обліку, розрахунку розмірів збору за розміщення відходів, тощо, максимальним періодом повинна бути дата, яка фіксує дату утворення конкретної кількості відходу.
  3. Утилізація, видалення чи передача відходів іншому власнику відбувається після їх утворення, зазвичай у інші дні.
  4. Форма є надто складною для ведення на нижньому рівні, оскільки містить необґрунтовану кількість класифікаторів, як зовнішніх, так і внутрішніх. Навіть дозволи на розміщення та ліміти на утворення та розміщення відходів мають меншу кількість класифікаційних граф.

Класифікаційні ознаки відходів повинні бути визначені на стадіях інвентаризації та ідентифікації, які практично завжди передують первинному обліку та мають разовий характер.

Постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р. N 2034 «Про затвердження Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів» визначено:

«Типові форми первинної облікової документації про відходи згідно з державним класифікатором ДК 010-98 "Класифікатор управлінської документації" та інструкції щодо їх заповнення розробляються Мінекобезпеки за участю Держкомпідприємництва інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади, погоджуються з МОЗ і затверджуються спільним наказом Держкомстату та Мінекобезпеки.»

Формально типові форми затверджені лише наказом Мінекобезпеки при погодженні Держкомстатом, що може бути використане для оскарження цього наказу.

Для забезпечення належного первинного обліку відходів доцільно докорінно змінити форми первинного обліку, розділивши їх у одній таблиці на два розділи (ліворуч та праворуч):

  1. Утворення/одержання відходів.
  2. Використання/утилізація/видалення/передача відходів.

Кожен із розділів повинен містити наступні графи:

  1. Номер запису (скрізна нумерація із початку журналу).
  2. Дата операції – вказується дата відповідної операції.
  3. Тип операції (у лівому розділі – операції, які призводять до приросту кількості відходів у власника (утворення, одержання, тощо), у правому розділі – операції, що призводять до зменшення кількості відходів (передача, утилізація, використання, тощо)).
  4. Найменування відходу, класифікаційні ознаки.
  5. Одиниця виміру кількості відходів (тон, шт., інше).
  6. Кількість – кількість відходів, із якою здійснена відповідна операція.
  7. Підтверджуючий документ (акт утилізації, накладна одержання/передачі, тощо), поле не заповнюється у разі запису про утворення відходу.
  8. Підпис відповідальної особи.

Форма повинна вестися у вигляді прошнурованих журналів окремо по кожному типу відходів в рамках одного об’єкту чи технологічного процесу.

Першим записом нового журналу у лівому розділі повинна бути зафіксована наявна кількість відходів станом на дату початку ведення журналу.

По завершенні календарного кварталу доцільно внести агреговані записи, які відображатимуть сумарну кількість відходів по кожній операції за відповідний квартал.

Останнім записом журналу потрібно фіксувати залишкову кількість відходів на дату завершення журналу.

4. Державна статистична звітність.

Пунктом 5 «Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів» затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.99 р. N 203 визначено:

«…Форми державної статистичної звітності про відходи та інструкції щодо порядку складання цих форм розробляються Мінекобезпеки за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади, погоджуються з МОЗ і затверджуються Держкомстатом.
Державна статистична звітність про небезпечні відходи ведеться за окремою формою. Реєстр звітних статистичних одиниць, що повинні складати звіти про небезпечні відходи, формується органами державної статистики за поданням Мінекобезпеки.
Підприємства заповнюють форми державної статистичної звітності на підставі документів первинного обліку і подають їх в установленому порядку територіальним органам державної статистики та відповідним органам виконавчої влади.»

Тобто законодавством передбачено два типи статистичних спостережень – у цілому про відходи та окремо про небезпечні відходи, однак на даний час статистичними спостереженнями охоплені лише небезпечні відходи.

У цілому чинна на дату статті форма статистичної звітності № 1-небезпечні відходи, затверджена наказом Державного комітету статистики від 30.06.2009р. № 223, дозволяє узагальнити дані по операціях із різними типами відходів. Також позитивним моментом є виділення в окремі графи адреси здійснення діяльності.

Форма статистичних спостережень № 1-небезпечні відходи переглядається Держкомстатом практично щороку, що негативно впливає на якість статистичних даних.

Аналогічна форма може бути використана для статистичних спостережень за усіма відходами, на даний час питання охоплення звітністю відходів четвертого класу небезпеки є дуже актуальним.

У той-же час з огляду удосконалення вищевказаної форми вартує:

  1. Зафіксувати форму статистичної звітності на тривалий термін, не здійснюючи її щорічних змін.
  2. Передбачити, що таку форму зобов’язані подавати також фізичні особи-підприємці, якщо внаслідок їх діяльності утворюються відходи чи мають місце інші операції у цій сфері (у такому разі замість ЄДРПОУ потрібно застосувати ІПН).
  3. Перелік одержувачів доповнити місцевими органами Мінекоресурсів, що дозволить покращити контроль у сфері поводження із відходами.
  4. Зважаючи на положення останнього підпункту статті 22 Закону України «Про державну статистику» доцільно вилучити положення про конфіденційність інформації у цій формі статзвітності. Такий крок також відкриє передумови для реалізації положень Орхуської конвенції у частині поширення інформації.
  5. До місця здійснення діяльності додатково внести графи:
    • код КОАТУУ;
    • координати (довгота/широта);
    • код ЄДРПОУ відокремленого підрозділу (при наявності).

5. Інше.

З метою якісного контролю за передачею відходів іншим власникам, доцільно запровадити елементи контролю руху відходів.

Запропоновані вище форми первинного обліку, зважаючи на відображення актів, накладних, тощо, дозволять контролювати рух відходів в рамках одного підприємства та «взаємообіг» відходів із іншими підприємствами.

Вартим уваги є крок щодо узагальнення власників відходів, від яких одержані чи яким передані відходи, у певній зведеній звітності підприємства (можливо статистичній) – шляхом відображення кодів ЄДРПОУ чи ІПН таких власників.

Таким чином будуть створені передумови чіткого відслідковування усього ланцюжка «життя» відходів та підвищення відповідальності, у тому числі фінансової, усіх суб’єктів, що здійснюють поводження із відходами на різних ланках.

Існує ряд інших моментів національного законодавства у сфері поводження із відходами, що потребують удосконалення.

Однак на даний час найбільш актуальними є реалізація вищеприведених пропозицій, покликаних гармонізувати дозвільну, облікову та звітну ланки документування, що призведе до покращення ситуації із обліком відходів.

Примітка: приведені у тексті посилання на документи чинні на дату написання статті, такі документи чи їх адреси у Інтернеті можуть у подальшому зазнати змін.

В.Старий

За повного чи часткового використання тексту статті чи за будь-якого іншого поширення інформації з сайту eco-initiatives.org.ua, гіперпосилання на сайт ГО "Екологічні ініціативи" - http://www.eco-initiatives.org.ua - є обов’язковим.